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波恩气候变化谈判微弱的进展

经过两周在一些议题和建设性谈判上的倒退、争吵和阻碍,在这次德国波恩举办的《联合国气候变化框架公约》年中谈判会议上,参会各方设法从他们在德班举行的最后一次会议中取得一些边际进展。虽然很多环保团体和媒体报道已经批评5月14-25日的会议让人失望,但是业内人士指出,各方在达成12月的所谓“德班平台”上有所犹豫,所以缓慢的进展是预计之中的。

然而,考虑到谈判者们为自己设定的计划表,关于会谈进展的担忧便无法被消去。在12月,各方就完成“德班平台”的计划达成了最终协议,表示会在2015年底产生一项涉及所有国际的新全球气候协议。这项新的气候协定将最终使《京都议定书》走出困境,计划于2020年实施。

鉴于《京都议定书》的谈判已经历时五年,将2015作为截至日期来完成一个“后2020条约”明显是野心勃勃的。此外,考虑到各方都将预计承担一些新交易下的责任负担,不单单是像在京都的附件一中提到的(发达)国家,谈判将毫无疑问会很困难。

这些困难在波恩变得明显,许多观察家和参与者纷纷指责了一种造成进展停滞的不信任感——主要是在一些重要的发达和发展中国家之间。一些环保团体给美国、中国、印度和几个海湾国家贴上了“不愿意联盟”的商标,因为他们把整个过程拖入一种停滞的状态。

谈判早些时候便已经在波恩会议上放缓,受到了所谓的“联盟”质疑:他们在德班达成一致的到底是什么?经过了一天半的谈判后,一些被用于鼓励国家默许德班协议的模棱两可的语言,使得许多议题的解释都很开放,这一问题很快变得清晰。

该12月协议用了谨慎的措辞来处理一系列的缔约方利益问题。它常被混淆为一种“后2012或前2020”景观,以及希望德班平台谈判进程发展出一种“后2020”协议的呼吁。这种协议将成为一种“规章制度”——即另一种法律工具或是具有法律效益的并适用于所有成员的各方协定结果。但欧盟气候长官赫泽高Connie Hedegaard说,技术性问题不应该作为阻碍发展进程的工具。

“德班曾经是,现在也是,一种微妙的平衡的一揽子方案,其中的所有元素都必须以同样的速度被传递。这并不是挑选菜单形式的。”赫泽高说道,“这非常令人担忧,因为在过去两周波恩的会谈中,回溯的尝试是如此明显并且耗时。”

新的联盟
今年的波恩会议或许将作为《联合国气候变化框架公约》谈判联盟新阶段的开始而被记住。同时还有小岛国联盟(简称为AOSIS),他们打破了在77国和中国之间的非附件一中的(发展中)国家的传统地位。许多观察家曾预测了最终的德班分裂,因为最不发达国家和低洼岛国——这些被认为是受气候变化影响最严重的地方,与工业巨头像是印度和中国之间的优先权区别变得越来越明显。

尽管如此,不同群体之间的角力并没有破坏过程。在5月25日全体会议的闭幕中,德班平台下的各方终于在一个关于未来工作和选举主席的议程上达成一致。后者的问题说明了在波恩各方之间普遍缺乏信任,因为对平台主席的选举几乎没有在《联合国气候变化公约》的历史上达成过一致。参与者尽量避免大多数的投票,他们通过精心安排的联合主席机制,从附件一和非附件一的政党中各选举了两名同等权益的代表。

《京都议定书》的延伸向前推进
在德班平台上的温和进展被用来与另一项客观的协议进行对比,这项协议是关于在2012年后拓展《京都议定书》的一些所需细节。在德班,各方同意在卡塔尔的多哈举办11月的缔约国《联合国气候变化框架公约》会议时,终止延长《京都议定书》(AWG KP)和“长期合作行动”(AWG LCA)的谈判。

此项协议的延伸被发展中国家认为是德班条约的重要部分。因为作为世界上唯一在减排方面具有法律约束力的协议,《京都议定书》的延伸是一种确保全球气候条约在2012和2020这几年间有个适当位置的必然方式。2012是《京都议定书》第一阶段的到期时间,而2020则是在德班平台下建立的新条约的生效时间。

然而,《京都议定书》拓展的效果仍然是有疑问的。一些发展中国家,包括主要的新兴经济体,都从此议定书中被免除;而主要的发达国家都拒绝遵守(加拿大和日本已经退出,美国则从来没有认可);现在只有欧盟是协议扩展的主要参与者。不过,联合国气候首席官员克里斯蒂娜·菲格雷斯Christiana Figueres还是对在波恩的京都议题进展表示乐观。

应对措施论坛取得进展,却使LCA更不清晰
在波恩,关于放缓LCA轨道(长期合作行动工作组)的会谈在某种程度上变得复杂。LCA轨道是旨在建立一个《京都议定书》继任者的谈判,并最终会被德班平台谈判跟踪所取代。一些发展中国家要求建立暂时的分裂组,或一些在融资、技术和响应措施等问题上的“分拆”组。

应对措施的议题是有分歧的,其暴露了谈判者在结束LCA轨道时可能会面临的困难。这项应对措施涉及到由于一些国家采取措施去减少气候变化(包括一些与贸易相关的),从而对别的国家可能会造成的社会和经济影响。

举个例子,当一些非附件一中的国家要求成立一个分拆小组来讨论应对措施时,一些附件一中的国家指出,包括澳大利亚,在12月各缔约国已经同意有关应对措施的逐步会谈,其将会在一个特定的常设论坛被巩固和讨论解决。然而,沙特阿拉伯坚称他们一直在努力“完成”、而不是“巩固”这种工作。

有接近谈判的消息建议,发展中国家对所有的朝着一个“论坛”发展的应对措施问题都感到不舒服,因为他们担心在那里举行的讨论不会和在定期的谈判轨道下举行的讨论同等重要。一些国家更是认为,出现在2007年第13届缔约国会议上的“巴黎行动计划”提供了关于一部分应对措施谈判的指令,比如贸易的,特别是在LCA环境下。此外还有一些别的担忧认为,所有相关的应对措施不能在论坛下被充分解决,并且这些在论坛中被讨论的问题其实可能在结束后变得“无家可归”。

在论坛内的讨论进展得很顺利,各方分享了关于如果在接下来的18个月里组织工作的观点。77国和中国集团表示,他们希望论坛的第一个焦点是为其运作建立一个清晰的路径和牵制的工作方案。然而,美国和澳大利亚建议论坛最初的工作专注于整合所有的应对措施议题,像是一些在论坛中LCA轨道问题下的讨论议题。

技术和知识产权
关于知识产权的议题经常在波恩的LCA轨道问题下被提出,特别是一些发展中国家,他们强调了需要更好得理解知识产权问题如何影响气候变化技术的转移。工业化国家,对于他们自己的部分,给出了由来已久的反应,表示《联合国气候变化框架公约》不是审查这一事项的恰当论坛。尽管知识产权在坎昆和德班结果中被省却,但这一问题仍留在气候变化谈判中。

执行附属机构(SBI)和科学和技术咨询附属机构(SBSTA)是负责提供在科学、技术和方法问题上,“公约”执行方面的建议。在它们下面的科技讨论有了更具建设性和积极性的意义。国家表示了他们渴望看到新成立的“科技机制”在2012年可以实施。

这两个机构欢迎来自技术行政委员会(TEC)的报告,这是一个具有政策手臂意义的机制,它包含了一系列的具有针对性的连合,让TEC可以和《联合国气候变化框架公约》的里外机构进行联系,以及在2012-2013活动中的滚动工作计划。SBI还欢迎评估主办气候技术中心(CTC)方案的报告,这是由六个TEC成员组成的评估小组,他们有来自附件一和非附件一缔约国的平等代表权。

最后,SBI邀请了全球环境基金会(GEF)来加强在技术转让问题上的战略方案实施过程中缓解和适应项目之间的平衡——这是在第14届波兰波兹南的“缔约国会议”上建立的,同时包括了通过加强宣传来为适应项目取得资金的机会。

金融议题
融资的主题贯穿了大部分的波恩会议。正如预期的那样,在确保绿色气候基金融资方面所取得的进展甚微。其目的是,到2020年前,每年集中约1000亿的美元来帮助发展中国家应对气候变化的影响。富裕国家为2009至2012年间的所谓“快速启动融资”提供了承诺。但是在2012年后几乎没有融资方面的坚定承诺,所以发展中国家担心这可能不能成为现实。附件一国家继续同时面对着经济逆境和政治的不稳定,从而造成了气候变化行动融资的不利条件。

“联合国气候变化框架公约”谈判代表将于8月30日至9月5日之间,在曼谷进行一次仓促计划的“闭会期间”会议。曼谷会议的命运是有疑问的,因为波恩会议落下帷幕时,秘书长仍然需要480万欧元来资助会议。很多环保团体认为曼谷会议是必须的,其将弥补在波恩所缺失的部分,并为“第18届缔约国会议”的进展设置一个充分的舞台。最终,虽然卡塔尔、欧盟、挪威、德国、英国、日本和瑞典提供了会议所需经费,但在波恩后的气氛仍然充满了不确定性,充分证明了各缔约国之间可疑的野心。

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