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中国航空企业如何博弈欧盟碳交易系统?

欧盟已经决定把国际航空业纳入欧洲碳排放交易系统(EU Emission Trading System, EU-ETS)。从2012年起,往返欧盟国家以及在欧盟内部飞行的中国航空公司,要么大幅度削减温室气体排放量,要么购买碳排放配额。据测算,中国航空企业如果维持现有的航班数量,那么仅2012年就需要花费约一亿欧元购买碳排放配额,而且这个数字将每年增加。

如果执行,这将是第一起欧盟的边境碳调节贸易措施。虽然这对中国的航空企业已经不是新闻,但是在如何化解这个难题方面尚缺乏系统的有效方案。本文是在和欧盟及国内有关机构调研的基础上完成,对该政策的驱动原因、涉及的国际法问题进行分析,并就解决的方案提出建议。

国际航空业纳入欧盟碳交易系统的主要驱动因素

2009年1月,欧盟第2008/101/EC指令正式宣布把航空业纳入欧盟的碳排放交易权系统,并将包括与欧盟有飞行业务的非欧盟航空运营商。欧盟在其政策文件中明确地把减少航空业对气候的影响作为其最基本的动因。主要的依据是:虽然2006年欧盟的温室气体排放比1990年的水平下降了3%,但是同期国际航空业的排放翻了一番。航空器的技术和运行效率尽管有了显著的提高,仍然不能抵消迅速增长的航空业务对碳排权带来的影响。2012年航空业的碳排放预计为2300万吨,并在2020年达到1亿2200万吨。

需要认识到,这不单是一个气候变化的政策,更是一个国际政治经济学的决定。欧盟的意图是,借助于航空业的国际性,把区域性方案扩展到全球范围,从而显示其在解决气候变化问题上的领导权,并强化其运用市场机制减缓气候变化领域的优势。欧盟在航空业的试点,有可能为今后其他的全球性行业方案铺平道路,比如钢铁和电力行业。同样重要的是,欧盟以市场为基础的减排机制将带动欧盟的一批新兴企业,可以在未来全球碳市场中抢占先机,比如碳检测、报告和核查业务(MRV)、碳交易和碳金融业务。把国际航空业纳入欧盟碳交易中心将巩固和加强欧洲在全球碳交易市场中的主导地位。这是第二个原因。

第三个原因是解决欧洲航空业竞争力的实际问题。因为如果只有欧洲的航空企业需承担温室气体的减排任务,而非欧盟的航空公司不承担任何减排负担,那么欧盟航空公司的运营成本将在同等条件下高于欧盟以外的航空公司。在已经竞争十分激烈的国际航空市场中,这个额外的碳成本将使欧盟航空公司处于不利的竞争地位。

综上所述,气候变化、国际政策和市场机制的领导权、以及欧盟航空业竞争力担忧,是欧盟如此坚决地要把国际航空业纳入欧盟碳交易系统的核心驱动因素。

关于欧盟政策的法律争议

主要概念和流程

这个政策的一个核心概念是航空业排放配额(aviation emission allowances,简称 EUAs)。整个航空业的配额将以2004-2006的年平均排放为基数,加上一个百分比。整个航空业在2012年的配额是基数的97%。对每个航空公司而言,其2012年的配额多少将根据该企业2010年的排放量在欧盟的总排放中所占的比例决定。

2012年,85%的配额将是免费发放的。也就是说,如果某航空公司将维持2010年的航班次数,而且没有成功的减少排放,那么它需要购买17.5%的排放权(1.00-(0.85×0.97))。

美国诉讼之路

欧盟的这个决定从一开始就有争议。2009年12月美国航空运输协会(ATA)和三家美国的航空公司决定在伦敦的法院起诉EU-ETS。英国法院认为这个问题涉及到整个欧盟共同体的利益,在2010年5月上诉到欧洲法院(ECJ)。

美国航空协会的主要观点是,EU-ETS对非欧盟航空公司的碳排放收费违反了1944年《芝加哥公约》、1997年《京都议定书》和2007年《美国欧盟开放领空协议》。

关于芝加哥公约,美国的诉求涉及第1条主权原则、第11条领空限制和非歧视原则、以及15条和24条关于收费。美国认为非欧盟航空企业没有义务为它在第三国领空、公海和领空的飞行承担碳排放配额。

英国辩方的立场占据上方,美国的立场可能不能成立。首先,英国辩方指出,欧盟作为整体不是芝加哥公约的签署方,所以不受芝加哥公约的制约。如果欧洲法院支持这个观点,那么就可以不考虑控方关于芝加哥公约的观点。其次,即使适用芝加哥公约,要求航空公司为第三国上空的飞行承担碳排放责任并没有侵犯第三国的领空主权,因为EU-ETS并不影响第三国自由地执行减排措施和决定飞行器进出领空。第三,要求飞入和飞出欧盟的所有航空器承担碳排放责任也不存在歧视的问题,并不没有违反芝加哥公约的11条。第四,关于收费。英国辩方认为欧洲碳排放交易系统不构成任何收费,而是一种行政性机制,要求航空公司监督和报告他们的排放情况,并给予他们选择权,要么在所给予的配额范围内运营,要么超出所给予的配额运行但是需要购买配额。即使是购买额外的配额,这也不构成第15条意义上的费用。即使购买配额被认为是“费用”,也不是因为15条规定的“只是因为经过或者进出领空”而支付的费用。第五,芝加哥公约的第24条禁止对燃油征收海关关税。但是因为航空器上的燃油始终在飞行器上,不存在进入海关的问题,ETS产生的费用并不是海关征税。

尽管如此,《美国欧盟开放领空协议》给美国航空企业一线机会。该双边协定的第11条(2)(c)款关于对燃油收税的规定,该规定禁止对燃油消费征收税费。美国航空公司指出为排放购买配额构成“基于燃油的收费”。欧洲法院曾经在1999年的一个C-346/97案例中支持瑞典根据燃料的消费对碳排放征税,说明对燃油的排放收费的确构成了协定所禁止的税费。

此外,美国认为欧盟单边的碳排放交易系统违反了1997年京都议定书,因为京都议定书规定,各方应当“通过国际民用航空组织”寻求减少航空业碳排放。但是英国辩方指出,京都议定书要求通过国际民用航空组织,但是并没有要求只通过国际民用航空组织。当然,美国引用京都议定书有一些滑稽,因为众所周知美国至今还没有签署京都议定书。所以这个问题可以忽略。

从目前欧美争辩的结果来看,一个可能的结果是美国关于芝加哥公约的诉求失败,但是关于美欧开放领空的争辩成立,即:国际航空业纳入欧盟ETS这个政策从整体上站住了,但是因为《美欧双边开放领空协议》的规定,美国航空企业可以排除在这个政策之外而不用支付碳排放权。

也就是说,一方面,美国这个最大航空团队不需要向EU-ETS支付排放权,而另一方面中国航空业将被纳入EU-ETS。这也许是中国航空最不希望看到的局面。

中方应当如何应对?

我建议从法律、政治和技术三个层面开展工作。为什么把法律手段放在第一位,因为这是最靠得住的,而且应该尽快启动。这可以成为政治谈判的筹码。方式上可以参照美国的模式,由航空协会和企业联合起诉。在争辩理由上,引用芝加哥公约条款的难度较大,美国的案例也说明了这一点。中方可以提出的争辩点可以围绕三个方面。一是中国和欧盟双边开放领空协定中的有关条款,特别是看是否有对燃油收费方面的规定以及如何规定。

二是欧盟要求发展中国家航空企业承担与欧盟企业相同的碳减排目标违反了联合国气候变化框架公约中“共同而有区别的责任”的原则。根据“共同而有区别的责任”原则,中国等发展中国家的碳减排方面的义务与欧盟等发达国家的义务应当是有差别的,欧盟的减排是强制性的义务,发展中国家的减排建立在自愿的基础之上,并且需根据各自的经济和社会发展水平。

三是欧盟给国际航空业设定的减排目标高于联合国国际民用航空组织的全球总体目标。2010年10月国际民航组织第37届大会刚刚发布一个全球性的航空业减排计划,承诺到2050年之前每年提高2%的燃油效率,建立全球性框架促进可持续的替代燃料的开发和运用,并在2013年形成一个特定的世界性标准为飞行器的二氧化碳排放设定限制。

从政治上看,中方提出谈判的时机已经成熟。美国航空协会坚决不放弃法律诉讼,以及国际民航协会的上述最新决定,对欧盟造成一定的冲击,立场开始有所松动。欧盟在10月9日在一份声明中表示,“欧盟同意在执行碳排放交易系统的过程中与第三国进行建设性的对话,特别是关于如何处理从第三国飞入欧盟的航班”。

政治谈判的要领包括以下几个方面:

首先是寻求把航空业减排仅仅限于欧盟的企业,而不要扩展到欧盟以外的航空公司,特别是中国等发展中国家的航空公司应当排除在外。主要的理由是联合国气候变化框架公约“共同而有区别的责任”原则,以及双边开放领空协议中的支持性条款。

其次,如果中国航空企业必须纳入其中,也不是不可以接受的结果,但是需要欧盟满足一系列的条件。这些条件至少可包括四个要点:一是要求给予更多的免费配额,比如可以在2010年的基础上保持每年一定比率的增长直到2020年到达顶峰。这样可以保障中国航空业可以在欧洲市场的业务增长空间。而且,如果因为提高能效或者减少航班的原因没有用足免费配额,也可以把剩余的配额拿到欧洲碳市场出售获得收益。二是要求欧盟方面在航空技术、碳检测和管理等方面提供技术支持和援助。三是要求中国航空公司在欧洲购买的碳排放配额应当专门用于上述的针对中国的技术支持。四是允许中国航空公司在中国的国内碳市场购买经过国际机构独立认证的自愿减排指标,比如中西部的森林碳汇。这第四种方案的核心是中国国内的碳减排等同于欧洲市场的碳排放配额,可以通俗的成为“中国粮票、欧洲通用”,意义重大,并且具有一定的可行性。

第三,如果上述两点达不成协议的话,可以要求延迟加入欧盟碳排放交易系统。比如推迟到联合国气候变化框架公约达成有法律约束力的国际协定的时候,或者国际民航组织达成协议明确各国在减排方面具体义务的时候。这至少可以延迟两到三年。

第四,中国也可以争辩,欧盟的政策可能造成碳泄漏的问题。因为非欧盟航空公司为了避免购买碳排放权,可能会选择绕过欧盟领空的线路,比如在中东转机从而延长了航空线路增加了航空业的排放。

在技术层面的应对也是非常重要的,主要是航空企业的数据检测、报告和核查,并争取在2011年3月31日之前把核查的报告及时提交给欧洲主管部门。

需要注意的是,目前的核查都需要由欧盟认可的第三方独立核查机构(verifier),进行核查。据欧洲核查机构业内人士透露,这些机构以往核查的大多数是地面的工厂和设施,对航空数据的核查并没有经验。而且,现在还没有核查费用的报价,因为他们不清楚是否需要欧洲的核查人员飞到中国航空企业核查数据。因此,我的建议是在核查机构开始核查之前,航空公司内部建立一个强有力和可靠的团队收集和分析数据十分必要,尽量避免数据对自己不利。因为2010年的数据不但直接影响2012年的配额而且影响今后至少9年的配额情况。

求诸WTO法庭的可能性

10月6日,欧洲法院总法律顾问(Advocate General)朱莉安妮·科克特(Juliane Kokott)就美国航空业起诉欧洲排放交易体系(EUETS)一案发表咨询意见,认为欧盟的立法行为合法有效。法院将可能支持法律顾问的意见,判定欧盟的政策不违反国际法。

但对世界贸易组织WTO成员国而言,欧盟这一指令立法涉嫌违反WTO的相关规则,在WTO成员国提出咨询的情况下,欧盟的贸易总司也可能会干预。目前WTO法律系统还没有开始。如果这一指令按原计划从2012年开始实施,中国和美国等WTO成员,可以到WTO的法庭提出诉讼。

但启动WTO法律程序要复杂得多,一是因为WTO争端完全是政府行为,行业协会和企业没有权限直接在WTO提起诉讼。另一个更重要的原因是,WTO的争端解决是针对已经实施的政策,而且有明确的证据表明这个政策对起诉方的贸易造成的损失。因为ETS这个政策还没有实施,所以当前还不能提交到WTO。

作者:成帅华,日内瓦国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)战略分析部主任



原文刊登于中外对话 chinadialogue
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