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便利化2.0:在数字时代助力贸易发展

梅林德 (Ricardo Melendez-Ortiz)

本文用便利化2.0(Facilitation 2.0)定义贸易便利化议程的扩展延伸,这一概念在当前全球工业社会再架构的背景下意义重大。全球工业社会再架构呈现三个突出特点:经济行为的数字化,国际直接投资总量和区位变化,以及高生产率的服务业。数字化时代,鉴于其促进包容性增长和可持续发展的潜在作用,电子商务、投资和服务等议题已经成为经济政策制定的重中之重。本文认为,全球一体化水平不断增进,这一复杂形势急需在WTO《贸易便利化协议》(简称TFA)的基础上建立综合的便利化议程。

TFA生效一年以来,作为唯一打破多哈回合僵局的多边协议,给贸易政策改革议程提供了动力,给沉闷的谈判环境注入了新的活力。经五分之四的WTO成员批准通过,TFA是贸易推进 规则谈判的切实案例。据WTO数据,该协定的全面实施可以降低全球平均14.3%的贸易成本,其中发展中和最不发达成员的中小型企业受惠最多。贸易成本的下降每年可以给全球带来万亿美元的贸易增长,创造约两千万个工作岗位。

贸易便利化的新前沿

当前TFA尽管意义非凡,但只涉及实体商品的贸易,不能满足新经济的特别需求,忽视了当前对生产模式和经济发展发挥着重要作用的大块版图。变革中的新商业模式、生产结构以及政策目标反映了便利化的新前沿,是数字时代促成和最大化收益的必要条件。在投资、服务及电子商务等关键领域简化协调手续,可以确保WTO有效回应21世纪经济发展规则,并重申其在多边贸易规则体系里的重要意义和中心地位。

本文用便利化2.0(Facilitation 2.0)定义贸易便利化议程的扩展延伸,这一概念在全球工业社会再架构的今天意义重大。全球工业社会再架构呈现三个突出特点:经济行为的数字化,国际直接投资总量和区位变化,以及高生产率的服务业。数字化时代,电子商务、投资和服务等议题已经成为经济政策制定的核心,它们有潜力促进包容性增长、创造高薪岗位,同时发挥变革性效应,打破贫困恶性循环,助力可持续发展。

便利化2.0这一升级将有利于生产性投资的“引进来”与“走出去”,以撬动商品—服务—知识这一连结(goods-services-knowledge nexus)。全球一体化水平不断增进,多种要素跨境流动,这一复杂性要求一个更加综合的便利化议程予以回应。得力于商品、服务、投资、知识及其他数字化科技元素的捆绑流动或是个别流动,精细的专业化以及任务型贸易使得跨国生产流程的碎片化成为可能。

由于绝大多数的全球经济产出都在价值链上实现,如今产品在成为最终品之前,往往跨过多个管辖区域和边境。这一海关密集型的旅程倚靠一个运转顺利的机制,将边境及边境后的行政和规制摩擦降到最低。当企业从特定国家寻求原料或为生产和组装设施选址时,贸易成本是重要考量。此外,越来越多的新兴技术,包括人工智能、自动化和区块链,都在瓦解或者合并生产和消费过程,使得实现充分有效的跨境流动迫在眉睫。

TFA要素

TFA反映了与未来倡议对接的坚实基础,涉及电子商务、服务、投资与商品。该协定包含了一系列有约束力的的多边规则,并将透明度和非歧视性作为两大基础。同时,它也列出了多方面的行动,在WTO和国家层面建立必不可少的制度安排。通过贸易便利化委员会,成员们可以分享经验,咨询协定实施以及促进目标。该协定还规定了每个成员分别成立贸易便利化的国家委员会,或指定一个现存的机构来管理和促进国内合作。成员们另外有义务进行自评,其中包括平均豁免次数(average release times)的衡量和瓶颈鉴定,并向WTO委员会进行反馈。

TFA体现了符合新经济要求的兼容性。该协定密切关注全球价值链背景下关键的手续和全球标准。TFA鼓励使用国际标准,并进一步敦促成员们就标准实施来分享信息及最佳实践。

TFA对多边贸易体系在区别对待不同能力和容量方面具有重要借鉴意义,该协定运用创新机制为处于不同发展阶段的成员分阶段实施计划,并提供技术协助。这一新模式的创新之处在于,这是WTO自成立以来第一次直接将实施协定的要求与该国本身的能力综合起来考量。

关键要素已经在其他地方得到施展,包括1月提交的“在投资便利化上巴西通讯业朝向可能的多边框架”,其中实施义务依发展水平而定。通过这种差别对待,TFA掌握了推进规则制定的关键要素——灵活性。

该协定针对发展中和最不发达成员给予了进一步的保护措施, 在WTO争端解决谅解(DSU)中指定即刻实施的条款上,发展中成员享有两年缓冲期,最不发达成员可以得到六年缓冲期。在转型期间后实施或者是要求协助的条款上,最不发达成员可以得到八年缓冲期(当与最不发达成员就非缓冲期提出争端时,成员们也被鼓励运用“期限限制”以示关切。当成员们在规定的缓冲期内也难以执行条款时,可以申请延期执行,或请出特设专家组对其情况进行评估,进而给出建议。

走向便利化2.0

全球生产网络牵涉到更多的国内制度和不可贸易的网络(例如物流,供应,知识)要求弥合制度脆弱性以及信息不对称与不足,尤其在发展中国家。边境内壁垒包括政策、规则、手续、法律框架,或是缺失而不必要地阻碍跨境交易。便利化2.0范围延伸至边境内,旨在深化效率所得,通过增进国内管理框架的通用性和贸易协定间的协调性,整合新经济的不同要素,推动贸易与发展。便利化2.0各个要素紧密相连,只有设计和实施协同一致,才可以实现最佳效果。相反,如果这些程序各说各话,将会产生潜在的前后矛盾以及过早淘汰。

网络降低了操作成本,使得企业,尤其是中小型企业可以进入国际市场,不用像传统模式那样依赖实体商业存在开展营业。通过更广泛地参与贸易与电子商务,可以带来巨大的发展潜能和机会,实现包容性增长。电子商务管理的缺失会造成高成本与延误,阻碍中小型企业发展,并挫伤跨境电子商务B2B/B2C交易的积极性。电子商务便利化意味着构建一个透明、安全和可预测的管理环境,包括采用无纸化交易实现更加高效的电商实体或是电子商品的运输,加强融资渠道,保护消费者,以及确认知识供应(如贸易规则与标准)不足。

添加服务便利化元素旨在减少不透明程序和其他服务业和供应商面对的瓶颈,促进全球服务流动。可能的努力方向包括为外国服务供应商成立附属机构或是分支,设立“单一窗口”;或者简化签证手续改善服务供应商跨境移动;以及确保税收措施的设计不会使得外国服务供应商处于不利地位。

调动发展要素离不开外国直接投资的流动, 它可以带来技术和技术诀窍的跨境传播。投资便利化旨在帮助国家引进投资并从中受益,消除现存诸多国内商业投资的壁垒,如过度规制、法制体系和基础设施不足、繁重的批准程序、落后的竞争培育框架。投资可以进一步促进出口,有助于进入全球市场。在数字时代,投资便利化可以和贸易便利化相辅相成,促进和简化商品和服务进入全球市场。

便利化2.0还需要考虑两个交叉政策领域的重要角色:想法和知识跨境无障碍流动的创新;争端解决以确保每一个领域的强制执行性与问责性。

TBT/SPS:货物贸易便利化有待继续推进

贸易的手续和文件要求需要花费商业成本,消耗政府资源,但其对于实现政策目标(如保护环境或安全)又不可或缺。关于技术性贸易壁垒(TBT)和实施动植物卫生检疫措施(SPS)的WTO协议就是旨在缓和这些矛盾,确保管制权的合理实施,不会被过度使用,避免给贸易带来不必要的障碍。

TFA在很多方面对于TBT和SPS是一种补充,在某些领域甚至超过了TBT和SPS。关于如何处置这种重叠及其引发的冲突,TFA是这么表述的,在TBT和SPS协议下,“该协议任何内容均不得被视为削弱成员的权利与义务”。这条路还任重道远,包括如何阐述众多协议的交叉部分,以现代生产角度在它们中间建立协调性,确保有效实施,并提高技术协助的效率。

TFA在很多方面可以减轻发展中国家和最不发达国家遵守SPS的成本,鉴于农业在它们经济中的重要地位。TFA有助于避免边境延误和动植物卫生检疫规定的不确定性。该协议提供境内外机构间合作,为交界的成员们建立互认的条款,协调程序,调整工作时间,共享设施。另外,协议也呼吁建立单一窗口,方便贸易商们在一个入口向多方行政管理机构(包括SPS边境管理机构)提交文件。

TFA条款旨在改进和精简检验检疫程序,减少抵达市场的时间。该协议专门有一个方面谈及SPS(第5、7、8、12条),给管理机构提供指导,包括检验食品和样品,为易腐烂变质的商品提供优先待遇,检测时小心存储。

便利化2.0框架 可以建立在WTO框架下现有协议的基础上,并对某些规则的应用做出阐释,如《服务贸易总协定》(GATS)《技术性贸易壁垒协议》(TBT)《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS)等。

便利化2.0从本质上来讲是一个多方面的挑战,涉及单边制度改革、贸易政策协调、以及不同国际平台上的多方倡议(包括WTO和区域贸易协定)。削减贸易和投资成本不同于削减关税,为了收获经济绩效,前者的实施需要做出行为改变和不懈的共同行动。一旦规则确定,其实施依合规文化和国家层面有益的商业环境而定。G20贸易部长们认为,用同一标准衡量的国内政策改革作为国家增长战略,是解决贸易成本问题的关键。便利化2.0需要重视这一重点。

便利化2.0中的有些要素已经被囊括在多边讨论中。通过现有的提案:电子商务、投资便利化、服务便利化以及服务国内规制,WTO成员们已经开始讨论关于便利化2.0的某些贸易议题。WTO第十一届部长级会议(MC11)上,联合部长声明论及投资便利化、电子商务以及服务业国内规制,这些都表明了WTO层面的贸易讨论正在朝便利化2.0靠拢。基于TFA的经验,WTO其他领域的讨论话题同样也可以重启并引向这一方向,以重振对话,将重点放在广泛同意的便利方面。

便利化2.0还需要考虑区域层面的贸易便利化,鉴于其已经成为政策制定的一个焦点。自上世纪90年代后期贸易便利化条款首次被纳入时起,区域贸易协定中关于贸易便利化条款的范围、深度以及精确度都已经极大地发展起来。时至今日,部分区域贸易协定中承诺的细节和范围已经超越TFA。举例说明,尽管TFA多次提及边境处实施电子化文件以推动贸易便利化,但WTO的贸易便利化谈判并没有明确包含电子商务。旨在便利化数字贸易的条款已经被写入区域贸易协定,包括电子签名和无纸贸易的措施,以及建立国内规制电子商务框架的要求。

区域贸易协定首次尝试包含贸易便利化时,其内容是非常有限的,只是提供基本透明度规则和其他简单海关改革。但是TFA谈判的发起给予了区域贸易协定继续推进该领域的新动力。同时,许多国家将已经在区域层面尝试和检验过的议题推广到日内瓦谈判中来。许多区域贸易协定除了海关问题,倾向于解决边境内壁垒。然而,整体上来说与TFA相比,区域贸易协定试图包含的技术协助和能力建设都非常有限,而且正在发展中的协定伙伴成员也面临潜在的灵活度不足问题。

区域贸易协定中贸易便利化方面的扩散要求协同努力,在区域和多边层面建设协调性,避免协定的重叠性。在区域贸易协定项目下,ICTSD正与美洲开发银行(IDB)合作,共同聚焦区域贸易协定是如何表述贸易2.0要素的。这将帮助谈判者和政策制定者们鉴别最佳实践,分享经验,并最终将这些协调建设机制融入到未来贸易谈话的架构中去。

便利化2.0的始终

便利化2.0将在政策框架层面运作,结合在促进贸易便利化不同阶段的努力,志在建立一个以TFA为基础的连贯的多边解决方案,抵制不同利益相关者之间的分裂。便利化2.0目标不在设定标准,其焦点也不是落在标准发展的协调性,这些已经是其他机构(如UN/CEFACT联合国贸易促进和电子商务中心)的工作方向。“便利化2.0”不同于经济合作组织(OECD)贸易便利化指标,它并不试图单纯侧重于国家层面的改革措施,以改善边境程序,确定政府优先考虑的领域。它不同于联合国贸发会议(UNCTAD),不关注执行情况或是帮助确定需求。它也不为寻求援助的TFA实施国提供支持,例如世界银行贸易便利化支助计划和世界海关组织(WCO)。它也不像全球贸易便利联盟(Global Alliance for Trade Facilitation)那样,寻求发挥中介作用,鼓励私营和公共利益相关者的协调,找出供应链中的瓶颈。

在其边境内的方法中,便利化2.0可以补充其他议程的进展,包括监管合作。 跨境贸易的更深层障碍可能源于全球价值链新事态下不同司法辖区的法规不兼容。 协调统一规定将降低各种规模企业的交易成本,并为发展中国家的企业带来特别的利益。

便利化2.0还可以帮助支持国内服务业法规,在这些法规中,弱的国家法规通常会对服务贸易构成变相的限制,并且会转化为服务提供商的不必要的和威慑性的贸易成本。 推进这一领域的国际义务可以提供指导和技术援助,以促使各国推动实施特别是针对发展中国家的监管改革,以减轻复杂,过于繁重和不透明的资格程序和许可要求。

在促进电子商务,投资和商品和服务贸易方面,需要在国际规则制定方面进一步开展工作。 削减贸易成本的巨大经济潜力使得这个领域需要采取行动。 通过在TFA模式中引入的差异化增加的余地,成员可以通过先就促进维度达成一致意见,来探讨具有巨大可持续发展潜力的问题。便利化2.0确保新经济的好处不仅体现在消费领域,而且在整个经济范围内累积,使所有国家能够最大限度地参与以发展为导向的变革方式。

Ricardo Meléndez-Ortiz是ICTSD的总裁。 ICTSD是《桥周报》的出版商。作者感谢Emily Bloom,Andrew Crosby和Felipe Sandoval在准备本文时提供的宝贵帮助和投入。

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