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法律和经济视角下的可再生能源激励机制: “TRREI协定”的时机

Wei Zhuang

温室气体排放是一种市场失灵,国际贸易规则需如何应对这一问题呢? 

可再生能源在减缓气候变化和保证长期能源供应方面发挥着关键作用。气候变化和能源安全问题可能迫使政府为可再生能源的投资提供激励。这种激励可以是给予消费者税收减让使之购买可再生能源产品,或者给予可再生能源技术制造企业拨款、基金、奖赏等激励。

尽管在某些情况下需要激励刺激可再生能源的生产,但一些可再生能源激励机制的合法性在现行WTO争端解决体系框架下会受到质疑,因为这些机制对贸易伙伴可能是不公平或歧视性的。2010年,美国在WTO向中国提出反对,因为中国向国内风力发电设备制造商提供拨款、基金或奖励,随后北京停止了相关措施。同时,日本和欧盟对加拿大安大略上网电价(FIT)机制措施向WTO提交了正式投诉。虽然这两个争议主要涉及国内成分要求,但上诉机构迄今为止似乎一直避免解决系统性问题,即FIT是否构成了《补贴和反补贴措施协定》(ASCM)下的补贴 [i] 。然而,上诉机构的推理看起来促使美国在随后的专家组会议期间放弃了对关于印度太阳能支持政策争端的补贴索赔。

因此,可再生能源激励政策是否以及多大程度上违反了《补贴和反补贴措施协定》,WTO争端解决机制尚未有一个明确的答案。这种风险为可再生能源投资者和WTO成员设计可再生能源激励机制带来了不确定性。为了降低这种不确定性,本文试图研究可再生能源激励的基本原理,分析在《补贴和反补贴措施协定》下这种激励的合法性,并建议仿效《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)签订《与贸易相关的可再生能源激励协定》(TRREI)。 

Raison d'être:可再生能源激励能解决部分市场失灵

据政府间气候变化委员会(IPCC,2012年),政府对创新型可再生能源技术提供额外支持的理由源自两类市场失灵:第一是温室气体(GHG)排放的外部成本;第二是创新领域的技术溢出,如果企业不能获得其投资技术创新的全部收益,他们“投资的量往往低于宏观经济角度的最优量” [ii] 。知识产权(IPRs)是用于解决第二种市场失灵,而可再生能源激励或许可以部分解决第一种市场失灵。本节研究了可再生能源激励的基本原理。 

可再生能源的正外部性

外部性是一项经济活动给其他个体带来的成本或收益,而这些影响没有反映在产品的价格中,且其他个体并不能控制它们。

温室气体的排放主要来自化石燃料的燃烧,被英国经济学家尼古拉斯·斯特恩称为“世界上最大的市场失灵”。这种外部性包括气候变暖和相关的人类健康问题。自工业革命以来,企业没有将大量温室气体排放的成本内部化,所以一直是在没有承担全部生产成本的条件下运作。当有害温室气体排放并没有被适当定价时,私营企业缺乏为转向使用可再生能源而进行投资的动力,这导致企业对化石燃料的持续需求,而清洁能源不具有竞争力。相比之下,可再生能源具有许多正外部性,例如保证长期供应和解决环境问题。为了避免可再生能源的利用不足,需要提供激励机制来补偿生产者或消费者由于可再生能源而产生的外部效益。

可再生能源正外部性和化石燃料负外部性的存在为政府提供可再生能源激励创造了理由。WTO上诉机构在加拿大可再生能源一案中认为,考虑这些外部因素可以说明政府为什么会为可再生能源发电创造市场从而进行干预。 

可再生能源的公共产品属性

可再生能源也具有公共产品的属性。与私人物品相比,公共物品具有非排他性,这意味着没有人可以阻止他人在不支付补偿的情况下享受公共品的福利。因此会存在免费搭车的问题:个人可以享受公共物品的好处,例如温室气体减排和能源安全,而又不必为其支付费用。结果就会是“公地悲剧”:私人公共物品提供情况将会是社会次优的,温室气体的排放会继续过高。 [iii]

事实上,鉴于其公共产品属性,投资者或消费者不能完全获得可再生能源的好处,从而导致投资和消费低于社会所期望的水平。这也为政府引入可再生能源激励提供了强有力的理由。 

WTO中可再生能源激励机制的合法性

正如前面所讨论的,可再生能源激励的合法性在一些WTO争端中受到了质疑。目前的判例没有对用于内化环境福利和社会福利的可再生能源激励机制是否符合《补贴与反补贴措施协定》给出明确的答案。

《补贴与反补贴措施协定》的目的是在多边层面管制扭曲贸易的补贴。值得注意的是,美国出口限制陪审团组发现,“政府的干预在经济理论中可能被认为是扭曲贸易的补贴,不全都是《补贴与反补贴措施协定》意义上的补贴。”对于认定补贴的存在,《补贴与反补贴措施协定》第1.1条要求是能带来好处的财政资助或者任何形式的收入或价格支持。因此,《补贴与反补贴措施协定》是否允许政府提供可再生能源激励,这一问题在于该种激励是否构成第1.1(b)条所说的“利益”。具体来说,这个问题是指,将可再生能源产生的社会和环境效益内部化的激励机制是否构成第1.1(b)条意义上的“利益”,如果是的话,那么这些措施会被视为补贴。

WTO判例中已经明确,贸易机构中包括《补贴与反补贴措施协定》在内的“适用协议”条款应根据编纂在《维也纳公约(VCLT)》第31条中的条约解释一般规则进行解释。因此,第1.1(b)条中的“利益”一词应按照其在文章中的一般含义、条约的目的和宗旨善意地进行解释。根据《维也纳公约》第31条,条约解释的文章要素包括但不限于案文,包括其序言、附件以及适用于当事方之间关系的任何相关国际法规则。

词典释义中的利益包含着某种形式的“优势”。日本-动态随机存储器案件(韩国)陪审团组发现,如果财政资金带来的收益比受益人“从市场中获取的更多”,这种财政支持就给予了“收益”。加拿大可再生能源案中,上诉机构通过区分传统能源市场与可再生能源市场,考虑分析效益中的外部性问题。在政府提供可再生能源激励以促进社会和环境效益内部化的情况下,激励不会使得受益者能够比从相关市场中获取的更多。因此,这种可再生能源激励本身不构成第1.1(b)条意义上的“利益”。

WTO可持续发展目标及其内容进一步支持了这一解释。首先,马拉喀什协定序言部分规定的WTO可持续发展目标,要求在经济和社会发展与环境保护之间寻找到一个平衡。在美国虾产品诉讼案中,上诉机构认为可持续发展的目标“反映了世贸组织协定谈判者的意图”,这一目标“必须对WTO协定中附件的解释加以润色”,包括对《补贴与反补贴措施协定》的解释。因此,在解释第1.1(b)条中的“利益”一词时,应考虑到环境和社会的效益或成本以及经济利益或成本。

第二,关贸总协定第二十条提供了解释《补贴与反补贴措施协定》第1.1(b)条的背景。事实上,根据世贸组织的判例,《1994年关贸总协定》和《补贴与反补贴措施协定》都是《世贸组织协定》附件1A所载的关于货物贸易的多边协定,也就是《世贸组织协议》这一条约的组成部分。因此,在解释《补贴与反补贴措施协定》第1.1(b)条时,GATT第二十条构成了《维也纳公约》第31(2)条意义上的语境。第二十条(b)项明确允许WTO成员采用与GATT不一致的措施来解决环境和社会问题,条件是这种措施以公平的方式适用,并且“是保护人类、动物或植物的生命或健康所必须的”。因此,在解读第1.1(b)条 “利益”一词的环境中,需要考虑环境和社会利益。换句话说,第1.1(b)条中的“利益”一词的解释不仅包括经济利益,还包括社会和环境效益。

第三,作为WTO法律体系的一部分,《补贴与反补贴措施协定》不应与国际公法分开阅读。根据联合国气候变化框架公约(UNFCCC,有196个缔约方的普遍参与公约),各国承诺促进并合作开发、应用和推广包括可再生能源技术在内的气候友好型技术(第4.1(c)条)。在确定可再生能源激励是否构成《补贴与反补贴措施协定》第1.1(b)条规定的“利益”时,联合国气候变化框架公约第4.1(c)条构成了《维也纳条约》第31(3)(c)条意义下的相关国际法,因此也需要将考虑进去。此外,美国虾产品案件中上诉机构要求条约解释人员解读WTO协定中“根据国际社会对保护环境的时下关切”一句。这进一步支持了在根据《补贴与反补贴措施协定》进行效益分析时,需要考虑气候公约的相关规则,包括促进和合作开发、应用和推广可再生能源技术的义务。

因此,根据《维也纳公约》第31条对《补贴与反补贴措施协定》第1.1条中的“利益”一词进行解释,确定了各国政府为了将环境和社会成本或效益内部化而提供的可再生能源激励,不构成《补贴与反补贴措施协定》第1.1条意义上的利益。

 展望:《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)与《与贸易相关的可再生能源激励协定》(TRREI)并行?

尽管有可再生能源激励的理由,但WTO协定中没有明确的规定确认其合法性或进行管理,从而给可再生能源投资遗留了不确定性。显然,处理气候变化和能源安全关切的紧迫性要求一个明确、一致的可再生能源激励的管理制度。

知识产权是国家创造的减少技术溢出效应和解决与技术创新相关的市场失灵的一项权利,它们是技术创新的法定激励。同样地,应该创造可再生能源激励机制,以内化可再生能源的正外部性,解决与温室气体排放相关的市场失灵。为促进技术创新,全球都在付出努力。特别是通过了《与贸易有关的知识产权协定》,以提供全球最低知识产权标准来激励创新。同样,应制定可再生能源激励的通用最低标准,以便内化可再生能源产生的社会和环境效益,从而激励可再生能源的生产、扩散和应用。因此,与《与贸易有关的知识产权协定》并行,WTO成员应通过一项《与贸易相关的可再生能源激励协定》。

TRREI协定的目标是减少对可再生能源相关产品国际贸易的扭曲和阻碍,特别是内部化可再生能源的社会和环境效益。同时,该协议应确保提供可再生能源激励措施的方法本身不会成为合法贸易的障碍。这些谅解可以成为在WTO主持下达成TRREI协议的基石。

考虑到上述情况,TRREI协议至少应包含非歧视和均衡性的基本原则。非歧视原则包括国民待遇和最惠国待遇,要求以平等的方式提供可再生能源激励。均衡性原则要求激励水平与可再生能源产生的实际效益成比例。政府提供的激励应该恰好足以内化与可再生能源使用相关的正外部性。超过这个必要的水平,激励措施可能对贸易和竞争产生扭曲效应。一旦某些类型的可再生能源相关产品的市场已经建立好了,那么可再生能源激励就应该停止。因此,与知识产权相似,激励期限应受到限制。

TRREI协定承认最不发达国家和小岛屿型发展中国家对气候变化和能源危机的脆弱性,以及它们提供可再生激励和获得规模经济效益的能力有限。2011年联合国气候变化框架公约缔约方设立了绿色气候基金,用以促进发展中国家“向低排放和适应气候变化的发展路线转变 [iv] ”,为了满足最不发达国家和小岛屿型发展中国家的特殊需要,该基金应为这些国家提供财政支持,以建立和实施必要的可再生能源激励机制。

作为国际贸易界对《巴黎协定》的回应,采纳TRREI协议的倡议可以效仿WTO的《环境产品协定》。可再生能源激励相关条款也可以用于权衡减少农业和渔业补贴方面的内容,这些补贴问题目前仍是多哈回合遗留的问题。可再生能源激励机制可以参考最佳国家实践来制定,这些国家应该是几乎完全使用可再生能源的国家。此外,鉴于在WTO达成多边协议的困难性,TRREI协议最初可以作为一个诸边选项来实现,最后再被“多边化”。  

翻译:林佳欣  校对:曹鸿宇



[i] 专家组大多数成员认为,申诉人未能证明FIT计划给予了第1.1(b)条意义下的“利益”,而上诉机构认为它不能完成法律分析,因此无法确定FIT是否给予益处以及是否它们构成了《补贴与反补贴措施协定》下的补贴。参见上诉机构报告,加拿大-可再生能源,5.246.

[ii] IPCC(2012),可再生能源和减缓气候变化:政府间气候变化专门委员会,剑桥大学出版社,第870页。

[iii] Woerdman E. (2004年),基于市场的气候政策的制度经济学,Elsevier,第9页。

[iv] 联合国气候变化框架公约(2014年),绿色气候基金提交给联合国气候变化框架公约大会的报告,联合国文件号:FCCC / CP / 2014/8,附件,第12页。

 

 

   挖掘包容性经济增长中的服务和数字潜力

会议将于3月22到23日在南非斯坦陵布什举行,由本单位主办。

服务业已成为南部非洲经济增长的主要驱动力,占其GDP中的份额超过一半以上。服务业对GDP的贡献由供给和需求两方面因素共同推动。需求一端,更为全面的经济和出口收入提升以及人口增长,使得在该地区许多国家中服务业对经济的重要性与日俱增。而在供给一端,各国已经为促进基本服务准入采取了一些措施,尝试改善其服务部门的竞争环境,并通过区域整合,使区内的交通和物流服务水平有所提升。然而,在供给方面还需要做更多的工作,以确保区内经济体能够充分利用服务业和服务贸易带来的机会。

可持续发展目标(SDGs)中已经阐明,服务业可以通过多种方式,例如推动经济增长,提高中小企业竞争力,提高女性在服务行业的参与度以及扩大重要的基础和网络服务准入,为达成可持续发展目标助力。

服务业规则可通过两种方式来确保达成SDGs。首先,适当的法规能够促进效率和生产力,提升竞争和经济增长水平,而这反过来又可以支持完成更全面的SDGs,比如SDG1(削减贫困)和SDG8(体面工作与经济增长)。第二,克服特定部门的市场失灵和推进特定服务的普及接入目标有助于一些可持续发展目标,例如SDG4(素质与普及教育)和SDG7(价格适中的能源)。

数字贸易在当前全球经济中增长最为迅速,是最具活力的部门,不仅在促进经济效率和生产力提高方面潜力巨大,而且还支持发展中国家实现可持续发展目标。由互联网全球化支撑发展的数字经济转型意义重大,原因有二:数字产品的跨境流动正成为越来越重要的出口来源;对数字产品的深入挖掘能够且将会促进实体产品的流动。但是,许多国家和地区的内部监管环境不能与部门的创新步伐相匹配,鉴于这一部门的监管密集性,这是一个非常严重的问题,仍有待发展。

 

针对全球数字经济制定南非贸易政策优先项

会议将于3月24日在南非斯坦陵布什举行,由本单位和贸易法中心(TRALAC)主办

全世界的政策制定者都面临着如何应用并适应新经济的挑战。他们面临的问题是,如何确保他们的企业能够在国内蓬勃发展,并在有效监管和跨国合作逐渐取代边境壁垒的新环境中有效地进行贸易。

主要的新兴经济体,例如南非,正在评估与其自身经济相关的战略,同时也在考虑如何以及在何处参与区域和多边谈判并最终重塑全球经济政策。

本次会议将召集南非的政策制定者和国际专家,基于其他主要国家和国际组织的政策措施和背景条件,来研究南非当前的发展趋势。对话将着重讨论数字经济和授权服务情况,帮助参与者了解经济变化和国际谈判中的新需求、竞争性挑战以及机遇,进而讨论这些变化的影响以及南非政策重点。

 

监管一致性和多边贸易体系:来自区域贸易协定的经验教训和促进融合的选择

3月28日,本单位和美洲开发银行将组织一次关于“监管一致性和多边贸易体系:来自区域贸易协定和期权促进融合的教训”的对话,作为区域贸易协定交流对话系列的一部分,旨在系统地探索区域贸易协定和多边贸易体系之间趋同和一致性建设的可能性。

这一对话的目的是分析贸易协定(特别是现代区域贸易协定)在促进国际监管合作的各种方法方面的作用,并审查区域贸易协定和多边贸易体系之间以及在区域贸易协定本身之间可能产生的紧张局势。

对话将绘制在国际一级开展监管合作的不同方法、评估贸易协定在这些不同方法中的作用,以及确定主要利益相关方,特别是发展中国家的主要利益相关方所面临的一些跨境外部性。下午的会议将审查从最近的现代深度一体化倡议中出现的监管合作的创新条款和机制的发展,并考虑可以学到什么,以便在多边一级促进新的方法。通过这一分析,我们希望可以制定出可以被多边贸易体系采纳的具体政策建议。

 

减排分担规则:我们可以期待什么协议?

在巴黎气候大会前夕,欧盟代表所有28个欧盟成员国提出了减排目标,承诺到2030年相对于1990年水平减排40%。

 

2016年7月,欧洲委员会提出将总体排放目标转换为国家具体目标的建议。被称为“减排分担规则”,旨在帮助澄清欧盟各成员国在帮助实现欧盟排放交易体系中未包括的部门,即交通,建筑,农业和废弃物的目标方面的作用。这些部门负责欧盟约55%的排放量。

 

本次会议将就利益相关者之间关于“减排分担规则”辩论中至关重要的问题进行讨论。会议将在欧洲议会举行,Gerben-Jan Gerbrandy(MEP-ALDE),ENVI“减排分担规则”的起草人将参与其中。

 

通过贸易协议确保可持续性

 

3月29日,本单位将在德国发展合作的支持下,在区域贸易协定交流对话系列下组织一次关于“通过贸易协定确保可持续性”的对话,目的是系统地探讨区域贸易协定和多边贸易体系之间趋同和一致的可能性。区域贸易协定交流倡议由本单位和美洲开发银行(IDB)联合实施。

 

这次对话的目的是审视现代/深度一体化区域贸易协定在处理可持续性问题(例如通过环境和劳工条款)方面的经验,以及可以为多边贸易体系吸取什么教训,考虑如何多样化多种方法,更现实地推进多边讨论,找到机会和可能的绊脚石。

 

对话将概述如何在现代区域贸易协议中解决可持续性问题,包括环境和社会问题,并将审查根据不同方法或协议对可持续性规定的处理。下午的会议将从各种部门角度考虑在区域贸易协议中实施可持续性条款所带来的挑战和好处,并将探讨多边层面的前景,以便从区域贸易协定的经验推动关于可持续性的建设性讨论。

 

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