本月中旬,欧盟议会通过了一个决议,呼吁欧盟继续以“非标准的”方式对待来自中国的出口产品,直到中国符合欧盟认为的市场经济标准。该决议“强调中国不是一个市场经济,没有达到欧盟界定的市场经济的五个标准。”欧洲立法机构的这个表态为中国获取市场经济地位蒙上阴影。

市场经济地位十分重要

市场经济地位十分重要,主要因为它影响到反倾销调查时的计算方法。由于欧盟认为中国不具有市场经济地位,因此,在反倾销调查中不采用中国的国内价格和成本,而是采用所谓的“类比国”来计算是否存在倾销和倾销的幅度。从美国和欧盟的实践来看,德国、巴西、美国、泰国、马来西亚、印度尼西亚、墨西哥等国家,都当过中国的替代国。正因为选取替代国带有很大的任意性,造成欧盟发起的对中国出口产品的绝大多数反倾销案件中,按照类比国方法计算的反倾销幅度很高。

法律层面解析

中国在2001年12月11日加入WTO时,WTO所有成员同意中国的非市场经济地位,在对中国产品的反倾销调查中可以使用替代国的成本或价格。

根据中国加入WTO议定书的第15条的(d)款,“无论如何,(a)项(ii)目的规定应在加入之日后15年终止”。(a)(ii)项的规定说,“如受调查的生产者不能明确证明生产该同类产品的产业在制造、生产和销售该产品方面具备市场经济条件,则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。”中国认为,(a)(ii)项在2016年底到期意味着进口国不能使用“类比国”的方法计算中国出口产品。也就是说,不管各国国内法是否认定中国为市场经济地位还是非市场经济地位,在任何情况下,“类比国”的方法应当在2016年底终止。

但是,问题在于,其他的WTO成员并不这么认为。比如,欧盟贸易委员马姆斯特罗姆在最近一次采访中说,“不存在自动给予中国市场经济地位的说法。我们需要作出正式的决定和法律。”目前,美国、日本等也未承认中国的市场经济地位。欧盟一些学者认为,入世议定书的第15条(a)(ii)款到期的法律含义并不明确,因为(a)(i)款继续要求中国出口商清楚的表明市场经济条件占主导,才能在决定价格可比性时使用中国的成本或价格。从这个角度看,“市场经济条件”下的这些标准仍然是决定是否使用类比国价格和成本的关键因素,而议定书的这一段文字并没有明确地表明中国2016年底自动获得市场经济地位。

欧盟的评估标准

市场经济的标准不属于WTO的管理范畴,而是由成员国国内法律决定的。欧盟法律中关于市场经济地位有五个标准,即政府在经济中不能干预资源配置或商业决策;在私有化方面政府不能干预企业,在交换或补偿中不能采用非市场的形式;使用现代会计财务标准;遵循破产法、知识产权法和产权法,保护包括知识产权在内的一切合法产权;具有独立于政府的真正的金融体系。欧盟对中国市场经济地位的最近一次评估是在2008年。当时,欧盟认为虽然中国在经济改革方面取得进展,但是仅仅达到了第二个标准,而其他四个标准尚未完全符合。因此,欧盟不能给予中国市场经济地位。

欧盟政策的可能性

第一种是维持现状,即:中国不能自动获得市场经济地位,欧盟继续在反倾销调查中对中国出口产品使用类比国的计算方法。欧盟对法律不作任何修改。

第二种是换汤不换药,即:中国不能自动获得市场经济地位,但是,欧盟总体上停止使用类比国的方法,与此同时,欧盟在某些特定情形下可继续使用类比国的计算方法。这需要欧盟修改其法律和行政程序。一份(泄露的)欧盟议会法律服务部分析结论基本上是沿着这个思路,第15条(a)(ii)项终止的含义是,欧盟应当总体上停止类比国的方法。但是15条(a)款的文字和入世工作组报告的第150段允许在某些特定情形下使用其他方法,以确保WTO反倾销协定第2.4条所说的价格之间“公平的比较”。

第三种,彻底改变现行政策,即:中国获得市场经济地位,并且欧盟在对中国产品开展反倾销调查中不再使用类比国的计算方法。一些专家和瑞典对外贸易委员会持这种观点,他们认为,(a)(ii)款到期终止后,余下来的(a)款文字不足以支撑使用WTO1994年关税和贸易总协定第六条规定以外的其他计算方法。因此,2016年12月11日以后,欧盟继续使用替代国的方法或者视中国为非市场经济国家没有法律基础。在这种情形下,欧盟需修改1225/2009号规章,并把中国从欧盟的非市场经济国家名单中拿下来。

第四种,性质改变,但是具体做法有保留,即:中国获得市场经济地位,但是欧盟可以逐案处理,对不符合市场经济条件的特定行业采取类比国的方法。这种情况的法律基础接近第三种情况,总体上按市场经济地位对待,但是在某些行业可以采取“成本调节”的计算方法。目前,欧盟对俄罗斯、印度尼西亚和阿根廷的反倾销调查中使用了这种方法,这种方法遭到贸易伙伴在WTO的起诉。WTO于今年3月发布了专家组报告,支持阿根廷的观点,认为欧盟使用不是“原产地”主导的成本作为“成本”违反了WTO反倾销规则。此案目前处于上诉阶段。

值得注意的是,澳大利亚采取的是接近第四种的方案,即:政治上承认中国市场经济地位,但是反倾销实践中仍然利用其《海关法》第269TAC条规定,在所谓“特殊市场状况”下对中国企业继续适用替代国方法。

目前欧盟的立场

欧盟委员会尚未表明2016年底时将如何对待中国市场经济地位和反倾销调查中的计算方法。支持给予市场经济地位的人士认为,这将有助于中欧之间的相互投资和贸易关系。反对者认为,给予中国市场经济地位等于放弃了一个重要的防卫武器,将扼杀若干受到中国竞争威胁的产业,比如,钢铁和纺织等产业。欧盟的立场走向也受到美国的政治影响,因为美国曾警告欧盟不要单方面给予中国市场经济地位。欧盟担心在未与美国协商一致的情况下给予中国市场经济地位,可能影响欧美正在进行的跨大西洋贸易和投资伙伴关系谈判。

中国的应对策略

从根源上看,最好的方法是参考欧盟关于市场经济的五个技术性标准,深化市场经济改革,从而,证明中国经济,特别是主要行业已经符合市场经济的标准。如果做到这一点,中国不仅可以在WTO法庭抗辩中占据有利位置,也可以通过欧盟的国内法庭进行有效抗辩。重点是深化市场经济改革,从根本上解决某些行业产能过剩、出口企业开展恶性价格竞争等困扰中国经济的病症。

从战略上,重点强调国内法中的市场经济地位和反倾销调查中的类比国做法是两回事。欧盟等WTO成员应当履行他们接受中国入世时的承诺,恪守契约精神在15年的过渡期后停止在反倾销调查中使用类比国的做法。而各国国内法律关于市场经济地位的标准等问题,与WTO无关。只要停止在反倾销中对中国产品歧视性计算方法,是否给予市场经济地位无所谓。

笔者目前的判断是,欧盟在2016年底既不会彻底改变中国的非市场经济地位,也不会毫无转圜。欧盟可能会在上述四种情况下选择第二或第四种方法。第二种情况,是欧盟议会法律部门的主导意见,即总体上停止类比国的做法,但是继续认为中国是非市场经济国家,在在特定条件下仍然使用替代国的方法。第四种情况是澳大利亚目前的做法,即承认中国市场经济地位,但仍然根据特定条件对中国产品使用替代国的方法。

如果在2016年底后欧盟在反倾销调查中继续对中国产品采取替代国做法,中国可能会在WTO起诉。但是,WTO专家组和上诉机构如何裁决都是一个未知数,看来律师们要准备忙了。


作者:成帅华是耶鲁世界学者、日内瓦国际贸易和可持续发展中心(ICTSD)执行董事)

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